Vale a pena ouvir e ler o que Carlos Moreno diz

JNEG-CARLOS MORENO, JUIZ JUBILADO DO TRIBUNAL DE CONTAS-”O Estado não tem força suficiente para se defender dos bancos”

Janeiro 22, 2010 · imprimir

Autor: Rui Peres Jorge
Data: Sexta-feira, 22 de Janeiro de 2010
Pág.: Capa e 4 a 7
Temática: Primeira Linha
CARLOS MORENO, JUIZ JUBILADO DO TRIBUNAL DE CONTAS
“O Estado não tem força suficiente para se defender dos bancos”
Balanço de dez anos conclui que banca e empresas privadas são as grandes beneficiadas com as PPP
Carlos Moreno é, muito provavelmente, o português que melhor conhece a gestão de recursos financeiros em empresas públicas e parcerias público-privadas (PPP) em Portugal. Entrou para o Tribunal de Contas (TC) como juiz-conselheiro em 1995 e jubilou-se no final do mês passado. Neste período acompanhou sempre a gestão do sector empresarial e viu nascer as PPP, sendo, por isso, o primeiro e único juiz-conselheiro responsável pela sua análise no Tribunal. Jubilou-se no final de Dezembro e concede agora a primeira entrevista onde faz um balanço de 10 anos.
Portugal é o país da Europa com mais PPP em percentagem do PIB e do Orçamento. O que justifica que sejamos tão pró-activos?
O Estado é um péssimo gestor em termos de gestão directa de obras públicas. E essa é uma das razões para o Estado ter pensado que as PPP o libertavam da gestão directa e do seu risco, deixando-a aos privados que são melhores nessa área Outra razão, foi um vício extremamente português: “As PPP estão na moda, vamos lançá-las”. Finalmente, houve uma necessidade orçamental e uma descoberta de um meio que é orçamentalmente quase inócuo de lançar grandes obras públicas. O politico faz e manda pagar às gerações futuras; o povo vê, mas só paga mais tarde. E sintomático da mentalidade portuguesa.
Na prática, o resultado com as PPP não foi muito diferente do conseguido através da gestão directa.
0 Estado mostrou-se um mau negociador nas PPP: não tinha nem os meios, nem os instrumentos para bem negociar com os privados em aspectos como a repartição dos riscos ou a negociação dos contratos de concessão e das suas cláusulas. A única excepção foi uma renegociação com a Fertagus. Quando duas partes negoceiam, cada uma procura esticar a corda o mais possível em seu proveito próprio, e isso é legítimo. Sede um lado estão negociadores treinados e bem assessorados, e do outro lado não, então é evidente que acorda estica para o outro lado.
O que justifica que em 10 anos de PPP o Estado tenha aprendido pouco, segundo os últimos relatórios do TC?
Ao fim destes anos todos o sector público (administração central, local, sector empresarial do Estado) tinha obrigação social de não cometer erros graves nem sequer ligeiros na negociação de PPP. E tinha condições para isso.
Mas porque não acontece?
Há variadíssimas razões. Por exemplo: o ministério das Finanças, ao nível da Parpública, tem um núcleo de apoio à negociação de contratos de PPP altamente competente. Mas se for ver o relatório de análise ao contrato do terminal de contentores de Alcântara verá que esse núcleo diz que não teve intervenção nesse contrato.
Há uma captura do Estado por interesses privados?
Não diria captura. O que lhe posso dizer é que nesse domínio, o Estado, por múltiplas razões, não tem sido capaz, nem sabido negociar melhor. A experiência que eu adquiri e aquilo que vi ao longo dos anos aponta-me para as mais diversas situações. Por exemplo: o Metro Sul do Tejo. Aí os problemas arrastaram-se por quatro distintos ministros e secretários de estado das Obras Públicas. Não havendo uma continuidade de quem conduz as negociações por parte do Estado, como se pode garantir a eficácia?
Qual o poder dos bancos na negociação destes contratos?
O poder, no sentido de influenciar as negociações, é grande. Sem bancos financiadores não há PPP. A intervenção na fixação das condições é grande, profunda, mas é legítima: o banco quererá sempre as melhores garantias. O que se nota do sector público é que não há capacidade para responder a essa pressão. Notámos isso, por exemplo, no terminal dos contentores de Alcântara Isto não é uma crítica à banca ou à empresa privada. O Estado tem de conseguir responder a essa pressão: não é que esteja capturado, mas não tem força suficiente.
Tem conhecimento de algum caso em que bancos ou empresas privadas tenham perdido dinheiro com PPP?
Investigado por mim, não.
Já o Estado fez sistematicamente maus negócios …
Em termos de gestão financeira, e em termos de boas práticas, tirando a renegociação do contrato da Fertagus, todos os relatórios do TC mostram que não fez bons negócios.
Nas renegociações também?
Os contratos de renegociação das PPP, e houve muitos - Lusoponte, Scuts, e outros - tirando um caso na Fertagus, não melhoraram as condições para o sector publico.
0 privado domina o público?
Domínio pode não ser a melhor palavra. Diria que privados e bancos são muito mais eficazes a negociar as PPP do que o sector público.
A supremacia de preparação do sector privado ajuda a explicar porque somos o país com maior peso de PPP?
Ajuda Quando o sector privado encontra negócios que lhe são favoráveis tenta aproveitá-los e imagino que os financiadores e os consórcios nacionais e internacionais encontrem nas PPP um bom negócio.
Qual o impacto da crise nas PPP?
À luz das novas condições em termos de garantias e de riscos que os bancos estão dispostos a correr, mesmo internacionalmente, e mesmo nos países em que era um instrumento bem utilizado pelo sector publico, as PPP já não são as galinhas dos ovos de ouro.
A pressão face a renegociação de contratos e a financiamento vai crescer?
Se as condições do sistema financeiro se mantiverem, vão ser mais exigentes em termos de garantias para os bancos e estes vão chutar os riscos para o sector público.
PERFIL
UM HOMEM DO SECTOR PUBLICO
Além do sector empresarial do Estado e das PPP, foi também o responsável pelas auditorias às entidades reguladoras e às despesas com pessoal no Estado. Assinou mais de cem relatórios de auditoria. Entre os mais citados nos últimos anos estão as auditorias ao terminal de contentores de Alcântara e às despesas dos gabinetes ministeriais. Mas a experiência de Carlos Moreno no serviço público é muito anterior: passou pelo Ministério das Finanças por várias vezes como auditor, inspector e consultor, foi docente durante 25 anos no instituto Superior de Economia e Gestão, e ajudou Portugal a afirmar-se nas instâncias europeias desde o primeiro momento da adesão à então CEE, tendo sido o primeiro juiz português do Tribunal de Contas Europeu, entre 1986 e 1994.
O controle do Tribunal de Contas incómodo”
Em 15 anos, para controlar todas as PPP e o sector empresarial, Carlos Moreno só teve nove funcionários
Qual a capacidade de fiscalização das entidades públicas pelo Tribunal?
Nada está de fora do seu controlo e a lei orgânica actual dá-lhe até poder para perseguir o dinheiro público mesmo que seja aplicado por entidades privadas. Em termos de competências de poderes de fiscalização e de universos, o Tribunal tem competências altamente inovadoras e progressistas.
Mas com um leque tão grande de actuação, o TC consegue dar resposta?
Desde 1997, com o professor Sousa Franco, iniciou-se um alargamento de competências, para a qual os serviços de apoio não estavam preparados no grau desejável.
Idas já lá vão 13 anos…
Em matéria de recursos humanos preparados haverá ainda bastante trabalho a fazer. Pela criação de auditor público ao nível do Estado, que pudesse servir as necessidades do TC, mas também, por exemplo, por assessorar a comissão de orçamento e finanças do Parlamento.Em15anos, para controlar as PPP rodoviárias, ferroviárias e da saúde e todo o sector empresarial da Administração Central, em termos operacionais, contei com cerca de nove funcionários e dos quais só um é auditor.
Teve nove funcionários para mais de 500 sociedades de capitais públicos, quase 90 PPP, além de entidades reguladoras. É possível fazer controlo?
Só foi possível através de uma selecção rigorosíssima em termos de risco e de volume financeiro do que se vai fazer em cada ano. Mas isso exigiu um grande espírito demissão das pessoas que comigo trabalharam e um grandes esforço de especialização e de formação profissional que o TC não deixou de fazer.
Quantas pessoas é que a sua equipa deveria ter?
Para fazer o que fiz, se tivesse contado com mais quatro ou cinco pessoas estaria satisfeito. A principal dificuldade com que me deparei nessa área foi que, das nove pessoas que tinha ao serviço, só uma pertencia à carreira de auditor, a mais bem remunerada e, de resto, tinha pessoas da carreira de verificador superior e até técnicos superiores, que não estão vocacionados para a auditoria.
O problema é que para igual trabalho, eu desejaria salário e estatuto igual. E, na realidade, para trabalho igual contei com nove funcionários com salário e estatuto altamente desigual.
Há muitas críticas ao TC relacionadas com questões técnicas, especialmente nas PPP, as quais chegam de advogados e do próprio Estado. Há erros justificados pela tensão que vivem os trabalhadores ou pela exigência a que estão sujeitos?
Tirando questões de pormenor não aceito que alguém diga que os relatórios que o TC produziu tenham erros. Quando, em 1996, começámos a controlar o sector empresarial, o TC fez sentir a sua voz, e é evidente que os responsáveis politicos não gostaram de ser controladose muitasvezespolitizaramaquilo que o TC fazia tecnicamente sem intuitos políticos. E nas PPP há um fenómeno semelhante, porque o grande incremento teve uma razão orçamental na sua base. O controlo do TC é incómodo.
O presidente do Tribunal tem pouco poder interno
Carlos Moreno assinou alguns dos relatórios de auditoria que causaram mais impacto na sociedade e mais incómodo no poder político. Um dos exemplos mais recentes foi o do terminal de Contentores de Alcântara O juiz jubilado diz que as críticas são normais porque o poder politico se sente incomodado pelas análises do TC. “Creio que essas críticas nada têm a ver com o quadrante político, mas antes com a sensibilidade das matérias e coma falta de hábito do poder político em ver o Tribunal a entrar nessas áreas, diz. E acrescenta: “Há por isso um incómodo que é do controlado e não do Tribunal”.
Face às duras críticas, Carlos Moreno reconhece que os juízes e os técnicos as sentem - “não somos extraterrestres”-, mas garante que o tribunal é imune a essas pressões: “O Tribunal tem um sistema de funcionamento que o torna imune a pressões”. E relativiza “Sempre que o Tribunal fez auditorias a áreas sensíveis, sofreu contestação”. Foi assim também com Sousa Franco ou com Alfredo de Sousa, antecessores de Guilherme d’ Oliveira Martins na presidência do TC.
No meio desta tensão, qual é o papel do presidente do Tribunal de Contas? “Embora nomeado pelo Presidente da República por proposta do Governo, nos termos da lei orgânica do tribunal praticamente não tem poderes alguns de auditoria, e muito menos de julgamento e responsabilidade”, responde, evidenciando a principal missão do Presidente: é cara do Tribunal, é a ligação com sociedade e comunicação social e o representante no exterior.
E nessa função, nomeadamente face às críticas do poder político, Oliveira Martins tem estado bem? O Juiz Conselheiro pensa e responde: “Não tenho criticas a fazer ao Dr. Guilherme d’ Oliveira Martins, mas, em alguns dossiês, teria reagido de maneira distinta”, diz, salientando que “uma avaliação em cima da hora é por vezes incorrecta e imperfeita”. Carlos Moreno diz ainda que “não encontra diferenças sensíveis” entre Guilherme d’ Oliveira Martins e o seu antecessor.
“Não conheço nenhum caso de condenação por má gestão financeira”
Carlos Moreno diz que em Portugal há muita preocupação com a legalidade e muito pouco com a boa gestão financeira. Um problema cultural, defende. Não tem dúvidas de que há muito dinheiro gasto sem preocupações de economia e eficiência. Quanto à corrupção afirma que tem sido tratada com folclore e não acredita na eficácia da Comissão criada junto do TC
Temos muito dinheiro público mal gasto em m Portugal?
Há dinheiro público gasto mal a mais. Não me atrevo a dizer que há muito dinheiro público gasto ilegalmente, mas já me atrevo a dizer que há bastante dinheiro publico gasto sem respeito pelos princípios da boa gestão financeira.
Nunca ninguém foi condenado por má gestão financeira?
Que eu saiba não. Podem ser condenados por ilegalidades, mas não por má gestão financeira.
Que apreciação faz da existência ou não de uma cultura de boa gestão pelos gestores públicos e políticos?
Creio que há uma grande preocupação em não cometer ilegalidades, mas as preocupações esgotam-se aí, por variadas razões. A opinião publica e o Parlamento dão prevalência, e são muito mais sensíveis, à i1ej31idade que à boa gestão financeira. E uma questão de cultura.
A corrupção é um problema da sociedade portuguesa?
Da sociedade portuguesa e não só. O fenómeno tem de ser profundamente estudado e atacado não de forma folclórica. Isto é, quando se fala no problema, ou quando este vem ao de cima, vamos a correr inventar mezinhas. A corrupção é um fenómeno que tem de ser combatido de uma forma substancial e coordenada internacionalmente.
Portugal criou no último ano o Conselho de Prevenção da Corrupção o e, mais recentemente, uma comissão parlamentar para estudar e propor soluções. São medidas folclóricas?
Não lhes chamaria folclóricas. Folclore é a encenação. No entanto, não são soluções em cuja eficácia eu acredite. No que toca à comissão que funciona junto do TC, discordo. Já há muito tempo entendo que o combate à corrupção não é uma função de tribunais de contas, porque exige outros meios e técnicas de investigação. Essa Comissão é criada junto do tribunal, mas não faz parte dele: a única coisa comum é ter como presidente o presidente do TC, e como secretário, o director geral do tribunal. Os juízes e os serviços de apoio não têm nada a ver.
Teme que essa comissão acabe por passar uma imagem de um controlo sobre a corrupção que o TC não consegue garantir?
Não tem as competências, não tem os meios, nem é a sua função. Não é salutar que essa comissão funcione junto do Tribunal e seja identificada com figuras proeminentes.
Essa é uma questão que mereceu discussão junto dos juízes conselheiros?
Não. Foi uma solução administrativa, não tem nada a ver como Tribunal A Comissão foi criada por decreto-lei do Governo. Os juízes não foram ouvidos e os trabalhos da comissão não são, nem lhes devem ser, apresentados.
Uma decisão entre o Sr. Presidente [do TC] e o Governo?
Não sei se foi ouvido, mas por decreto-lei é ele que preside.
Como vê os casos sucessivos de alegados favorecimentos a empresas. Há um problema no Estado?
Não tenho elementos para dizer que há. O que digo é que a democracia não sai favorecida da proliferação de casos em que ficam dúvidas persistentes, que duram tempo demais sobre o relacionamento do Estado com privados. Isso é uma obrigação fundamental do Estado. Não podemos condenar as empresas privadas por ganharem concursos com dúvidas, temos é que pedir ao Estado que faça tudo o possível para que o clima de dúvida não subsista.
Estamos com um problema de financiamento partidário, por um exemplo, ou antes com um problema na justiça?
Do ponto de vista profissional não tenho experiência nessas áreas. Mas enquanto observador privilegiado pelas funções que exerci, tenho a convicção de que o Ministério Público, na área económico-financeira, e a própria PJ não dispõem de perícia suficiente para esclarecer, com rapidez e eficácia Há outro fenómeno que gostaria de referir deixou-se instalar na sociedade portuguesa a convicção de que a actividade política se assume mal paga, como patamar para se atingir bons cargos no tecido económico. Ora isso dá uma desconfiança social enorme em relação a todos esses casos, sobretudo quando há alguma prática de passagem de agentes políticos para o tecido empresarial.
“Ninguém sabe quantas empresas públicas existem”
Sabe quantas empresas públicas existem em Portugal
Eu não sei, as pessoas que trabalharam comigo também não sabiam e julgo que ninguém sabe. Sabe-se o número de empresas que são directamente geridas pela administração central e que estão na base de dados da Direcção Geraldo Tesouro e Finanças: mas essas são um número limitado, são as grandes empresas de capitais públicos. Depois há um universo de participações indirectas, por exemplo pela CGD, pela Aguas de Portugal e muitas outras, sobre as quais não há uma base de dados fiável que dê a garantia, em cada momento, de quais são as empresas. Esse é aliás um número que vai variando. Já se fizeram vários estudos, mas não há acordo: Universo andará para as 600 e tal empresas.
Mas como se gere um sector que não se conhece e como se controla?
Não se conhece até ao pormenor. É necessária uma base de dados dinâmica para que se pudesse conhecer a situação em cada momento. Devia haver uma base de dados no Estado, onde quer o tribunal, quer qualquer contribuinte, pudesse, com rigor e exactidão, saber a qual é o universo empresarial do estado. E uma falha mas isso não é importante para o controlador saber até ao pormenor qual é a dimensão total sobretudo das participações indirectas do estado por que das directas isso é conhecido.
Mas há muitos negócios e decisões tomadas por essas participações indirectas?
A empresa mãe acaba sempre por saber. Se eu quiser saber alguma coisa dessas, vou à “holding” e sei tudo. Isso nunca me pôs problemas de controlo.
Nos últimos dez ou quinze anos, e apesar das privatizações, o número de empresas não se reduziu. 0 que justifica a existência de tantas empresa?
Quem pode explicar bem por que as cria é o criador e não quem as controla. Mas a minha sensibilidade diz-me que o sector empresarial tem crescido essencialmente por duas razoes: por um lado, a gestão de uma empresa é bastante mais flexível do que a de um serviço público; por outro, as empresas saem do Orçamento do Estado aliviando a pressão nas finanças públicas
Trata-se de desorçamentação?
Só há desorçamentação quando se prova que uma determinada entidade foi transformada em empresa só por razoes contabilísticas, e eu não diria que é isso em termos gerais. Mas é sem dúvida uma forma de aliviar o OE, sobretudo, quando grande número de empresas públicas é altamente deficitária.
Há multo mais no sector empresarial do Estado do que alguém imagina
Antes de sair, o Juiz Conselheiro jubilado do Tribunal de Contas fez uma análise a 10 anos de acompanhamento do sector empresarial e das empresas públicas. O retrato deixa vários alertas sobre a situação e as fragilidades no Estado, mas também no Tribunal de Contas. Na entrevista revisitou as conclusões a que chegou. O Negócios seleccionou algumas.
EMPRESAS PÚBLICAS
TC tem 14 especialistas para mais de 600 empresas e PPP
0 ministro das  Finanças é o primeiro responsável  pela gestão das empresas públicas.
Empresas públicas implicam fuga à disciplina orçamental
Apesar de várias reprivatizações, a dimensão do Sector Público empresarial não diminuiu na última década. Existem hoje mais de 500 empresas públicas, ninguém sabe muito bem o número certo, estendendo-se a quase todos os sectores de actividade. São entidades que geram uma “sistemática fuga à disciplina orçamental”, e dificultam o controlo das contas públicas.
Grande parte das empresas em situação de falência técnica
Grande parte das empresas públicas encontra-se em situação de “descapitalização e falência técnica”. E apesar de muitas existirem por necessidades de serviço público, não existe uma “contratualização detalhada de serviço”, o que ajuda ao “crónico e crescente endividamento” do sector e ao aumento dos juros pagos. Só nos Transportes os juros rondam os 400 milhões de euro por ano.
Técnicos e auditores: são poucos (14) e ganham mal
São poucos, o que dificulta a especialização. Mas, mais grave, “existem remunerações muito díspares” e “trabalho de nível superior tem sido pago por níveis de remuneração mais baixos”. Para Carlos moreno o principal consequência são os impactos na estabilidade profissional e na motivação” dos colaboradores que, garante, tem sido conseguida, com base numa relação de “grande cumplicidade e entrega” por parte de toda a equipa. Entre 1998 e 2009, o TC realizou 92 auditorias, desde empresas públicas, a contratos de PPP, passando por remunerações de gestores, despesas de gabinetes ministeriais e actividade reguladora.
Saldo em dívida das garantias prestadas pelo ministério das Finanças ascende a 6% do PIB
É certo que não constituem uma despesa certa, mas “o risco, medido pelo saldo em dívida das garantias prestadas pelo Estado”, ascendia no final do ano passado em 10,2 mil milhões de euros, ou seja, de 6% do PIB. Deste, metade, está no sector dos transportes com 5,4 mil milhões de euros. Um sector em que muitas empresas estão em falência técnica. Segue-se o sector da gestão de infraestruturas com 3,8 mil milhões de euros.
Dotações e subsídios são mais que três vezes superiores a dividendos
Entre 2006 e o final do ano passado o Estado tinha gasto em subsídios e dotações de capital mais de 4 mil milhões de euros. Já em dividendos recebeu pouco mais que 1,3 mil milhões.
Não existe um sistema de informação eficaz
0 Estado e o Tribunal de Contas não têm um sistema de informação e controlo regular das actividades, contratos e grandes negócios.
PARCERIAS PÚBLICO-PRIVADAS
Estado chega a pagar consultoria para os privados
António Mendonça tutela o sector dos transportes, um dos que mais recorre a PPP.
Parcerias Público-Privadas multiplicaram-se
Começadas há cerca de 10 anos, hoje há 86 concessões, 57 em exploração, 17 em fase de investimento e construção e 12 em fase de concurso. Esta é uma “área de elevado risco”, dados os resultados obtidos nas auditorias. Também aqui a desorçamentação é um problema.
Portugal é o país europeu com mais peso de PPP no orçamento e no PIB
Um exemplo: os compromissos assumidos em PPP nas infraestruturas de transporte equivalem a cerca de metade do Orçamento do Ministério das Obras Públicas. Desde 2000 o TC realizou 12 auditorias, todas elas críticas, que conseguiram, no entanto, ajudar a uma melhoria das soluções legislativas. 0 Ministério das Finanças, por exemplo, prepara-se para criar uma equipa de gestão integrada das PPP Na anterior legislatura foi aperfeiçoado o sistema legal que dá mais garantias ao Estado.
PPP na saúde estão descredibilizadas no exterior
As sucessivas derrapagens nos processos de adjudicação das PPP na Saúde “conduziram a uma descredibilização, mesmo a nível internacional, do programa nacional nesta área”.
Encargos no sector rodoviário são o dobro do investimento previsto
É um dos sectores onde o Estado tem recorrido mais a PPP Os encargos públicos neste sector atingem cerca de 25 mil milhões de euros, o que representa quase o dobro do investimento previsto, salienta o juiz conselheiro.
TC depende de apenas dois auditores especializados em PPP
0 Tribunal vê-se forçado a um controlo limitado dada a sua limitação de recursos humanos. Carlos Moreno salienta que essas limitações são combatidas com escolha criteriosa das PPP que audita. Não existe, contudo, uma unidade técnica especializada dentro do Tribunal para o efeito.
São muitos os riscos e problemas
São frequentes as renegociações de contratos feitas por ajuste directo. 0 Estado tem Estado a assumir piores condições contratuais justificadas pela crise económica, os bancos têm cada vez mais poder, incluindo cláusulas que transferem risco para concedente; muitas vezes não se fazem comparadores públicos ou estudos de impacto ambiental. Há ainda falta de transparência da informação financeira, e viola-se a lei de enquadramento orçamental ao não se estabelecer um tecto para os encargos com PPP.
Um filão para os consultores
0 Estado recorre em excesso a consultores externos, o que penaliza a sua curva de aprendizagem. Por vezes acontece mesmo ser o Estado a pagar os serviços de consultoria prestada ao lado privado em quantidades avultadas.